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PPP | PPP和BOT,是不是一回事?

政府职能的转变直接影响和促进基础领域改革。代表们提出,按照市场化改革的要求,政府改革是由经济建设型的大政府转向公共服务型的小政府。下面中国本网为大家带来关于加快引进PPP模式不断推动基础设施市场化进程的相关内容,以供参考。

 文章来源:微信公众号“黑蔡说法”

政府的主要职责是创立市场经济发展的良好环境。财政将逐步减少在基础领域的投资,亟需引进非国有资本替代逐渐退出的政府投资。根据国际经验,世界各城市地铁项目的投融资、管理模式大多采用“国有国营”的模式,即完全由政府财政投入、建设并运营。采用这种模式的主要原因在于地铁项目投资大,盈利低,投资回收期长,社会投资者投资地铁建设和运营的积极性不高。世界主要的特大型城市,如纽约、柏林、巴黎、莫斯科、汉城等城市的地铁项目都采用“国有国营”这种模式。

Q:PPP不就是原来的BOT吗?

为了拓展资金来源,提高建设、运营效率,一些国家或城市在传统的“国有国营”模式的基础上对地铁的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改良,建立了多种的收益模式,不同程度地吸引社会投资,同时引入市场竞争机制,达到对地铁项目市场化运作的目的。其中,ppp模式作为近年来在国外基础设施领域新兴的一种项目运作方式逐渐受到了广泛的关注。笔者也关注PPP模式多年,希望通过本文与业内专家、学者共同探讨如何将PPP模式引入我国轨道交通领域,从而促进国内轨道交通行业的健康发展。

A:NO!!!

一、PPP模式定义和特点

BOT是私营企业参与基础设施建设,向社会提供公共服务的一种方式。是指政府部门就某个基础设施项目与私人企业(项目公司)签订特许经营权协议,授予签约方的私人企业来承担该基础设施项目的投资、融资、建设、经营与维护,特许期届满,签约方的私人企业将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。BOT投资方式的一个很显著的特征就是“权钱交易”:政府赋予私营公司或企业对某一项目的特许权,由其全权负责建设与经营,政府无需花钱,通过转让权利即可获得一些重大项目的建成并产生极大的的社会效益,特许期满后还可以收回项目。

PPP是英文“Public Private Partnership”的简称,中文涵义“公共民营合作制”,主要指为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设,公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务,达成伙伴关系,以确保这些项目的顺利完成。该模式兴起于上世纪八十年代初的英国。PPP的基本特征为共享投资收益,分担投资风险和责任。

PPP和BOT模式都是解决政府财政在公共基础设施建设上投资资金不足的融资模式,其共同特点是可以把民营资本和国外资本引入当地基础设施及城市公共事业建设。那么两者究竟有哪些差异?以下将以两个典型案例来分析PPP模式与BOT模式之间的区别。

PPP模式的本质即通过政府政策的引导和监督,在政府资金的支持下,在项目的建设期和运营期广泛采取民营化方式,向公用事业领域引入民间资本。PPP模式中,通常将公用事业的大部分甚至整个项目的所有权和经营权都交给社会投资者,从而引进专业化管理,达到建立市场竞争机制、提高服务水平的目的。PPP模式的核心就是随着市场竞争机制的形成,通过招标方式选择最佳投资商、建设商和运营商,降低项目建设和运营等环节的成本,从而保证公共事业的服务质量,进一步保障消费者利益。

一、北京地铁四号线(PPP模式)

作为国内第一个采用PPP建设的项目,北京地铁四号线的投资建设分为A、B两个独立的部分,A部分包括洞体、车站等土建工程,B部分工程包括车辆、信号等设备资产。

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从项目结构上说,(1)本工程建设A部分投资额约为107亿元,约占项目总投资的70%,由北京地铁四号线公司负责投资建设;B部分投资额为46亿元,约占四号线项目总投资的30%,由通过市场化方法组建的PPP特许经营公司负责投资建设 、经营和管理,实施特许经营。(2)4号线项目竣工验收后,特许经营公司根据与四号线公司签订的《资产租赁协议》,取得A部分资产的使用权。特许经营公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新,以及站内的商业经营,通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。(3)按特许协议约定,特许经营期为自试运营开始后30年。特许经营期结束后,特许经营公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门,将A部分项目设施归还给四号线公司。

从股权结构上说,PPP特许经营公司为北京京港地铁有限公司,是由京投公司、香港地铁公司和首创集团公司按2:49:49的出资比例组建。 地铁4号线实施PPP模式,不仅是为了解决融资问题,更深层的目标是引入先进的管理机制,打破行业垄断,提高行业效率,通过产权的变化带动体制机制的变化。因此,从理论上来讲,应由具有技术和管理优势的香港地铁公司作为特许经营公司控股方,会更有利于其积极性的发挥。但是由于《外商投资产业指导目录》的规定,特许经营公司应是中方控制企业,港铁持股比例不得超出50%。

二、PPP模式实施的条件

二、广西来宾电厂(BOT模式)

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该BOT建设项目由广西壮族自治区引进法国电力国际和阿尔斯通,总投资为6.16亿美元,其中法国电力出资15%,阿尔斯通出资10%,项目融资75%。项目特许经营期为18年,其中建设期为2年9个月,运营期为15年3个月。 特许期满,BOT项目公司将电厂无偿转移给广西省政府。

PPP模式能否成功运用于公用事业项目取决于多个因素,从国外近年来经验来看,笔者认为以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件。

三、区别

上述两个典型案例最明显的区别在于:

1、 项目公司股东类型不同。地铁四号线项目公司股东包含政府方(京投公司属于国有独资企业)和社会资本方;而广西来宾电厂股东不包含政府方。

2、 政府扮演的角色不同。地铁四号线的建设中,政府不仅是特许经营权的授予者,更是项目建设的合作伙伴,需要按照约定的风险分担机制对项目建设承担一定的风险;而后者建设中,政府方仅作为特许经营权的授予者,项目建设的风险则完全交由项目公司承担。

3、 政府方与社会资本方的关系不同。在地铁四号线的模式下,双方之间并不是简单分享利润,还需要控制私营部门可能的高额利润,即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。而在后者模式下,公共机构和民营企业之间更多的是一种“不平等”关系,缺乏有效的相互协调机制,双方主体过分追求自身利益。

可见,BOT模式向PPP模式的转变主要体现在:

(1)政府与社会资本的关系:由博弈关系变为合作关系www.2061.com,。即政府通过对项目公司的参股与社会资本方进行合作,两者具有一致的项目目标;

(2)项目运作模式:PPP中的社会资本方参与到项目的前期论证;

(3)政府采购对象由资产转化为服务;

(4)风险分配机制:专业的人做专业的事。

以上几种区别使得PPP与BOT有各自的优缺点:

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总之,PPP虽然是一种模式的创新,越来越多的政府方或社会资本方也相继采取这种模式进行项目的建设、运营等,但并不表明PPP是万能的,具体选择哪种模式需要结合项目实际情况而定。

1、政府部门的有力支持。

在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异,但政府的总体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务——却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式,但并不是对政府有效智力和决策的替代。在任何情况下,政府均应从保护和促进公共利益的立场,负责项目的总体策划,组织招标,理顺各参与机构之间的权限和关系,降低项目总体风险等。

2、清晰的法律、法规制度。

PPP项目的运作需要在法律层面上,对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。在PPP模式下,项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作,通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束,是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

3、专业化机构和人才的支持。

PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式,进行结构融资,这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程,对项目的运作提供技术指导和相关政策支持;另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

三、切合国内轨道交通项目的PPP模式

PPP模式没有固定的投资方式,根据每个项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况,形成每个项目自身的投资模式。笔者结合我国轨道交通行业的实际特点,从结构融资的角度,采用项目特许经营权的运作方式(这里特指BOT),创新性地总结出两种国内地铁项目的PPP运作模式。这两种模式的实质是由政府与社会投资者共同参与地铁项目的投资、建设、运营,共担风险,共享收益。在这两种模式下,政府资金都将参与到整个地铁项目的不同阶段。

在项目建设期,政府直接投资可理解为资本补贴或前补贴;在项目运营期,政府提供资金支持可理解为运营补贴或后补贴。简便起见,将这两种在不同阶段介入政府资金的PPP模式命名为前补贴模式和后补贴模式。

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