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福建省人民政府关于推进城市垃圾处理产业化发展若干意见

体制和管理问题长期制约着包括城市生活垃圾处理在内的中国环境治理的发展。中国的城市生活垃圾处理传统上一直由政府“埋单”。垃圾处理设施是城市环境基础设施的组成部分,也是传统市政公用事业的一部分。2002年以前的城市垃圾处理场基本上是政府提供垃圾处理设备,再加上部分国债资金支持。环卫经费主要来源于地方财政,仅能勉强维持垃圾收集和运输。不少城市尚未建立合理的运营投资偿还机制,投入不足,投资渠道单一,垃圾处理收费体制不够完善,收费标准和收缴率较低,难以满足环卫基础设施建设和运营的需要。政府可以在城市垃圾处理上投入的财力和精力毕竟有限,这导致了我国环卫设施固定资产投资水平长期过低,历史欠账较多。 在城市化程度不高、城市生活垃圾产生量不大的情况下,仅靠政府投资尚能满足处理需要。但随着垃圾产量的增多,垃圾治理费用也逐年上升,政府不堪重负。根据对666座城市的调查统计,垃圾清运量1979年为2508万吨,1980年为3132万吨,1985年为 4477万吨,1990年为6766.8万吨,1995年为10671万吨。从1980,1985,1990到1995年连续三个五年,垃圾的清运量分别增长43%、51%、58%。一方面是不断增长的城市生活垃圾产生量,另一方面是整体低下的资金设备水平。“没钱也要治理环境”,垃圾产量的飞速增长和捉襟见肘的处理能力使政府开始探索大规模、专业化处理的道路。nbsp2002年,国家计委、建设部和国家环保总局联合发布的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》,明确提出了垃圾处理产业化的发展方向。自此,国家和有关部门陆续出台和实施了市政公用事业的开放政策、特许经营政策、投资体制改革政策、鼓励非公有制经济政策等一系列相关的改革政策,加快了城市垃圾处理行业的市场化进程。 中国正处在市场经济的全面推进期,政府在经营性资产领域总体呈退出趋势。作为市政公用事业的重要内容,伴随着国家对市政公用事业的投资开放,垃圾处理行业面向社会资本的开放得以快速推进。建设部发文允许向居民和企业征收一定数量的城市垃圾和污水处理费用,为垃圾处理的资金支持创造了基本条件。同时,建设部还规定:垃圾处理项目可以有25—30年的特许经营权,在此特许经营权期限内,企业可垄断经营;政府以划拨方式提供项目用地;利用垃圾中可再生资源生产的产品如肥料和再生塑料的销售减免税收;垃圾处理企业的水、电消耗按成本价计算;在建设期政府提供国债资金和环保专项资金支持;鼓励银行资金参与支持。 同时,各地政府保护环境、节约资源,建设适宜人居城市的意识越来越强,愿意投入更多的政府财政补贴,并出台一系列优惠政策来解决垃圾问题。我国西部城市的垃圾处理补贴费用一般在每吨30—45元之间;中部城市在50—70元之间;东部沿海发达城市在60—85元之间;北京、上海等大城市超过100元以上;全国平均可到每吨50元。 随着经济发展和居民生活水平的快速提高,垃圾成分也在迅速变化,可回收和可利用的资源所占比重已提高到60%以上,从这个意义上讲,垃圾是放错了地方的资源,如何向垃圾本身要效益就成为垃圾资源化和产业化处理实现良性循环的最重要因素。

发文单位:福建省人民政府

文  号:闽政[2002]46号

发布日期:2002-9-30

执行日期:2002-9-30

生效日期:1900-1-1

各市、县(区)人民政府,省政府各部门、各直属机构,各大企业,各高等院校:

  为鼓励、引导社会资金投向城市垃圾治理事业,加快城市垃圾处理产业化进程,进一步改善城市生态环境,促进城市化和城市经济、社会、环境可持续发展,根据国家有关规定,结合我省实际,提出如下意见:

  一、城市垃圾处理产业化的指导思想、目标任务和技术政策

  (一)城市垃圾处理产业化的指导思想是:转变城市垃圾处理必须由政府投资建设、运营的观念,放开城市垃圾处理产业市场准入,打破垄断,鼓励竞争,实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化。实行城市垃圾处理收费制度,大力推进垃圾分类收集、综合利用,加快技术进步,实现城市垃圾处理产业健康发展。

  (二)城市垃圾处理的目标任务是:到2005年,全省设市城市至少应建成一座垃圾无害化处理场,垃圾无害化处理率达到90%以上;闽东南沿海和闽江、九龙江、晋江流域的县城以及其他有条件的县城,应加快城市垃圾处理设施建设步伐。到2010年,全省城市和大部分县城都要建成一座以上垃圾无害化处理场,设市城市垃圾无害化处理率达到95%以上,基本实现垃圾处理资源化、减量化、无害化。

  (三)发展城市垃圾处理产业要坚持从我省实际出发,因地制宜选择科学的垃圾处理技术。我省人多地少、地质条件复杂,是全国雨量最丰富的省份之一,垃圾处理应以焚烧处理、达标排放为主要技术方案,积极发展适宜的生物处理技术,鼓励采用综合处理方式。少数具备卫生填埋场地资源和自然条件适宜的地方,可以适当采用卫生填埋技术。垃圾处理设施的设计、施工和运营管理必须符合国家有关规定和标准。禁止垃圾随意倾倒和简易堆放。

  二、深化改革,加快城市垃圾处理产业化进程

  (一)建立政府引导、社会投资、市场运作、环保监督的城市垃圾处理产业化机制。打破现行城市垃圾处理政企不分,政府统包统揽的局面。把城市垃圾处理的投资、建设和运营管理的政府行为转变为政府监控、企业运营。政府及有关部门要集中力量抓城市垃圾处理规划、社会投资引导、环卫资格认证和垃圾处理状况的监督管理及污染物排放监控。率先把城市垃圾运输、处理推向市场,全面引入竞争机制,实行市场化的投资、建设和运营。城市道路的清扫保洁和垃圾收集费用仍主要由政府承担,但要加快环卫体制改革,实行企业化管理,加强成本核算,降低费用,确保环境卫生质量。

  (二)新建城市垃圾处理场要通过社会公开招标确定投资和运营主体。对社会资本或国外资本投资、建设、运营的城市垃圾处理项目,当地政府或委托的机构可参照同期银行长期贷款利率的标准,设定投资回报参考标准,并根据其它具体条件计算项目的运行成本,合理确定垃圾处理的价格,以此作为对投资者招标的标底上限,通过公开招标选择最优化的方案及项目的投资、运营企业。鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市垃圾处理设施。

  (三)加快现有城市垃圾处理场和城市垃圾运输环节的改革。逐步将现有的城市垃圾处理场和城市垃圾运输环节改制成市场化运作的独立企业法人,实行企业化管理,也可以实行所有权和经营权分离的办法,鼓励各类企业通过招投标方式独资或合资承包现有城市垃圾处理场、城市垃圾运输的运营。获得运营权的企业应对原有事业单位人员进行重组安排,当地政府和有关部门对重组后分流或下岗的富余人员应根据当地有关规定给予妥善安置。

  (四)积极推进城市环卫作业服务体制改革。隶属于政府的环卫作业服务事业单位,要根据道路清扫、楼宇清洗、水域保洁等作业服务的不同特点,逐步转制成参与市场竞争的独立企业法人,实行企业化管理。同时,要积极培育一些非公有制形式的环卫作业服务企业,经过环卫行业资格认证和工商登记准予进入市场,参与市场竞争,逐步形成国有、集体、私营和外资等多种所有制形式的环卫作业服务体系。改革现行的环卫财政拨款方式,将“以费养人”改为“以费办事”,为加快城市垃圾处理产业化创造条件。今后,凡政府财政拨款的道路清扫、垃圾收集等经营性项目,应公开信息,打破区域界限,在统一市场准入制度、统一服务质量标准、统一价格收费监管的条件下实行公开招投标。鼓励符合资格条件的企业法人参与投标竞争,取得道路清扫、垃圾收集项目的经营权。

  (五)环卫管理部门要加强对道路清扫、垃圾清运和处理的监督管理。改革现有垃圾收集方式,大力开展垃圾分类收集,鼓励发展垃圾综合回收利用,培育、规范废旧物品回收市场,做好组织监管,推动垃圾收集、回收和综合利用资源化产业链的发展。

  三、全面推行垃圾处理收费制度,促进城市垃圾处理产业的良性循环

  (一)抓紧开征城市垃圾处理费。城市中所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位(包括交通工具)、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂住人口等,均应按规定缴纳生活垃圾处理费。垃圾处理收费要以促进城市垃圾处理产业良性循环和可持续发展为目标,按照补偿垃圾收集、运输和处理成本,合理盈利的原则核定收费标准,并区别不同情况,逐步到位。已建成的和“十五”期间规划建设城市垃圾处理场的市、县可开征生活垃圾处理费。收取生活垃圾处理费后,应取消原有与生活垃圾处理相关的其他收费项目。已实施物业管理收费的,在物业管理收费标准中应扣除已计入生活垃圾处理收费的相关费用。生活垃圾处理费的具体计收办法和收费标准,由各设区市价格行政主管部门会同建设(环境卫生) 行政主管部门制定,报同级人民政府审批执行,并报省价格、建设行政主管部门备案。制定、调整城市生活垃圾处理费标准要实行价格听证会制度。

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